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地方政府:推动通航发展的重要力量

时间:2021年10月06日   来源:

从中国·浙江·横店航空周,到湖南(国际)通用航空产业博览会,通用航空在越来越多地方被视为发展的新动力。
  这也反映出近几年我国通用航空发展的一个显著变化——地方政府成为推动行业发展的重要力量。走过70年的发展历程,我国通用航空已经进入了“省域竞合”的新发展阶段。
  历史上我国通用航空规模曾领先运输航空
  20世纪70年代之前,我国通用航空与运输航空体量相当,通用航空的机队规模一度达到运输航空的3倍以上,这与当时我国的经济社会格局相适应。20世纪70年代,我国开始引进三叉戟和波音707飞机。随着我国进一步改革开放,民航进一步深化体制改革,公司的市场化运营等开始实施,由于运输航空具有更高的规模效益、管理水平和福利待遇,各种资源开始向运输航空倾斜。我国通用航空发展处于平缓的自我生长阶段,行业规划、人才培养、机场等基础设施缺乏适宜的行业主体,行业发展处于弱势阶段,这对通用航空的供给能力、安全运营能力产生了宏观和长期影响。
  自2010年《关于深化我国低空空域管理改革的意见》出台以来,各级政府在促进通用航空发展方面倾注了大量心血。但行业发展出现了纵向管理、块状推动的情况,没有形成合力与强有力的抓总主体。
  我国通用航空进入“省域竞合”发展阶段
  经过“十三五”时期的探索和实践,地方政府引导通用航空发展的路径逐渐明确。地方政府是与中央部委、军民航进行政策对等协调的适当主体,是发展通用航空经济效益和社会效益的主要获得者,也是能够调动通用航空所需发展资源的权威部门。
  国内一些省市先行先试,积累了经验,建立了以空域改革为突破口的“四川模式”,“天地人和”四网融合、全域低空改革的“湖南模式”,以及通用航空服务自由贸易港建设的“海南模式”等。各地在探索发展模式的同时,也在不同程度地争取各类优势要素资源。在“省域竞合”模式下,通用航空业务逐步融入区域经济社会发展大局,其业务结构、市场主体、推动模式都在发生深刻变化。
  各地政府纷纷从顶层设计加强对通用航空发展的领导。陕西、浙江、安徽等地将民航业作为经济社会发展的基础性、战略性、先导性朝阳产业,成立民航发展领导小组,通用航空作为重要组成部分,也成为领导小组协调的重要事宜。其吉林、山西等省市非常重视通用航空的发展,成立了通用航空发展领导小组,主要负责区域内通航发展重大政策、重大项目研究和督促目标实现,加强与军民航管理部门及各成员单位的联系。一些省市更进一步,制定了促进通用航空发展的规划和政策,并出台了具体的实施方案。四川省以低空空域管理改革试点为契机,成立了低空空域协同管理运行中心,突破了行业发展中的空域瓶颈。同时,为固化改革经验,四川省已将《四川省通用航空促进条例(草案)》向四川省人大常委会提请审议,对发展通用航空的责任机制、协调机制等方面作出全面规定,让通用航空发展的责任主体更加明确。山西省印发了《国家通用航空业发展示范省建设2021年度工作任务》,围绕建设“通航强省”目标,对山西省通用航空发展的规划、环境、市场等方面作出全面部署,明确责任主体,加强落实。湖南省也在启动《通用航空管理条例》立法研究工作,为未来省域通用航空发展的各方权责做好顶层设计。
  平台公司成为区域推进通用航空发展的抓手
  目前,国内大部分省市成立了以大型国企为抓手的通用航空发展平台公司,落实区域通用航空发展政策,如河南航投通航投公司、湖南通用航空有限公司、江西航产集团、甘肃航空产业投资有限公司等。这些国企作为区域内通用航空发展的平台,负责推进通用机场、低空飞行服务体系建设等基础设施布局,协调统筹区域内通用航空的发展。
  从各地情况来看,这些平台公司的投资方大体可分为三类:一类是投资公司,如城投、旅投等,主要代表地方政府完成通用航空领域的投融资;二是航空类主体,如机场集团、航投等,也在积极参与通用航空发展的基础设施建设;三是航空工业,通过与各地成立合资公司,落实其制造运营业的布局。这些平台公司因投资主体不一,所发挥的作用和参与行业发展的程度有较大不同。有些主要落实政府政策,完成区域内机场、飞行服务站等基础设施投资,出现了一定的政策性亏损;有些以市场化运营为导向,在承担基础性、公益性服务任务的基础上,考虑到国有资产也有保值、增值的压力,积极整合资源,开展市场化业务。
  未来,我国通用航空发展将进一步从行业管理向社会管理转变。地方政府将完成区域内通用航空发展的顶层设计、立法、基础设施建设、责任主体明确,定点支持渐次推进。省级平台公司提供基础设施建设、飞行服务和公益性服务等其他企业难以提供的公益性服务,完成区域通航发展所需的“四梁八柱”,并推进形成各地通用航空发展的新局面。

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